Як тільки з’явилося Давньоруська держава, важливою складовою його функціонування стає фінансова діяльність. Це природно, тому що для успішної роботи таких елементів державності як армія, державний апарат необхідно постійне, розмір якого встановлюється заздалегідь, регулярно пополняемое відповідними інструментами фінансове забезпечення – це той, який прийнято називати французьким словом бюджет, що з’явилися в Росії лише в XVIII ст.
Звичайно, на ранньому етапі існування Давньоруської держави говорити про повноцінне упорядкованому бюджеті не доводиться, оскільки він формується з урахуванням суворого розрахунку доходів і витрат. І те, і інше в той час було досить нерегулярним, важко просчитываемым. Основний інститут, який виник у процесі формування держави, та регулює потоки, як доходів, так і видатків – це князівська скарбниця. У давні часи вона називалася «скотницей», оскільки спочатку роль грошей виконувала худоба. Специфіка епохи полягала в тому, що скарбниця поповнювалася засобами як грошовими, так і натуральними.
Головними джерелами доходу в той час були: данину, що збиралася з підвладних племен, за допомогою операції, званої полюдьем – об’їздом князем цих племен. Але вважати цю систему прораховуваної фінансовою операцією ніяк не можна. Розмір збирається данини не був строго встановленим і залежав як від запитів князя, так і від можливостей племен. Найчастіше данина збиралася в натуральному вигляді, і вже потім трансформувалася в грошову форму шляхом її продажу на торгах.
Ситуація ускладнювалася тим, що і єдиної грошової системи ранньої Русі, так і ще довго потім, не існувало. Широке ходіння мали монети арабські, перські, візантійські та інші. Власна монета на Русі почала карбувати тільки при Володимирі I, та й то, найчастіше це була перекарбовування іноземних монет. Після того, як полюддя зайшло в глухий кут в результаті вбивства київського князя Ігоря древлянами, вчиненого саме через довільності данини, княгиня Ольга впорядкувала її збір, ввівши уроки (фіксований розмір данини, стягнутої з двору), і погости – місця збору данини. Після цього вже можна було, з урахуванням підрахунку дворів планувати збір певної кількості коштів у скарбницю.
Іншим джерелом поповнення казни була військова здобич. Вона була ще менш регульована, оскільки залежала від всепереможності військового походу, економічних можливостей переможених, частоти самих походів. По мірі становлення нормального державного устрою це джерело має все менше значення.
З появою зафіксованого законодавства з’являється ще одне джерело поповнення казни – різного роду штрафи і збори, які стягувалися із злочинців (вира), мандрівників (наприклад, мостові, дорожні збори), торговців (торгові збори).
Що стосується витратної частини казни, то в ті часи вона не відокремлювалася від правителя і служила в тому числі і його особистим інтересам. Більша частина йшла на потреби двору, військові справи, в умовах постійних воєн, будівництво міст і фортець. Закласти все це в строгий план не представлялося можливим.
Новий поштовх трансформації бюджетної системи дає об’єднання руських земель навколо Москви, яка з XIV століття. Процес централізації призводить до того, що формується центральний бюджет, поповнюється різними податями і податками на користь загальнодержавного фінансового відомства — великокнязівської скарбниці — направляється на потреби двору і держави.
Найбільш витратними статтями витрат було утримання постійно зростаючого чиновницького апарату і постійні війни. Це вимагало як збільшення податків, так і розширення їх видів. Основним джерелом надходжень скарбниці стає поземельне оподаткування. Але до нього додавалися різні додаткові податки: за продаж товарів, за перетин кордонів повітів і т. п.
Крім центрального бюджету тепер з’являються й місцеві, які складалися з місцевих доходів, так і повинні були забезпечувати місцеві потреби. Правда спочатку збори на місцях йшли на забезпечення («годування») великокнязівських намісників і набагато меншою мірою витрачалися в інтересах регіонів. І тільки Іван Грозний скасував годування, ввівши окремий кормленичий окуп на користь намісника, і окремо збори на місцеві витрати.
Важливу роль для створення системи обліку доходів і витрат мало оформлення єдиної грошової системи. Реформою матері Івана Грозного Олени Глинської була введена єдина монета – копійка і єдина рахункова одиниця – рубль.
Тобто в ході складання єдиної держави з’являються ознаки бюджетного регулювання фінансової системи, однак тільки ознаки, оскільки дійсного обліку передбачуваних доходів і витрат ще не склалося. Витрати скарбниці мали ситуативний характер, так само як і збір податкових надходжень – за необхідності збільшити витрати на війну або утримання двору вводилися різні надзвичайні податки. Не було жодного законодавства, яке б упорядочивало фінансові потоки.
Між тим необхідність у цьому впорядковування в державному управлінні постійно зростала, і особливо після Смутного часу, коли гостро постало питання про відновлення країни, утриманні складної наказовій системи. В умовах хронічної нестачі коштів важливий був облік і планування доходів і витрат. І ось у середині XVII століття з’являються кошторису – плани видатків на певні заходи. Поки рано говорити про єдиний державний бюджет, але перехід від довільної витрати казенних коштів до впорядкованої відбувається, хоч і повільно. Можна згадати Соляний бунт 1648 р., що виник як раз із-за довільного справляння податків. Як зазвичай у таких випадках до прогресу в фінансовій галузі призводять кризи.
В імперське час з його абсолютистської централізованої системою управління без виваженого бюджету вже не обійтися, і Петро створює цілих три відомства, відав фінансами – камер-колегія визначала доходи, штатс-колегія – витрати, а ревізіон-колегія – стежила за першою та другою. Формально можна говорити про появу бюджетної системи, але фактично законодавчо закріпленого бюджету немає.
Петро, який весь час царювання вів війну був змушений постійно вдаватися до безпідставного оподаткуванню і не міг чітко визначати очікувані витрати. І навіть його Ревізіон-колегія і фіскальне, і прокурорське відомства не могли встежити за повальним крадіжками з казни. Практично при Петрі податками обкладалося все, і всі, як, наприклад, введена в 1718 році подушна подати, яка покладалася на всіх чоловіків з дитинства або податки на лазні і бороди.
Основні витрати йшли на військові потреби, будівництво Петербурга, флоту, мануфактур і запланувати заздалегідь було неможливо. Дослідники вважають, що остаточно бюджетна система склалася в Росії з появою спеціального Міністерства фінансів в 1802 році, яке вже зробило розробку бюджету своїм обов’язком. Власне тоді і входить в обіг слово «бюджет».